专家观点 | 姜奇平:网络空间治理的政府边界与企业职责

2017-12-05 13:53
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  11月23-24日,由中国社会科学院信息化研究中心、北京国脉互联信息顾问有限公司联合主办的“2017互联网+智慧中国年会”在北京万寿宾馆召开,年会以“智绘城市 数造未来”为主题,以智慧城市、数字政府、互联网+政务服务、数据治理、信息社会等为主要内容,吸引了来自全国部委/省/市/区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

  在24日上午的“信息社会:现在、未来与行动策略——信息社会50人论坛专题”上,中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平发表了“网络空间治理的政府边界与企业职责”的主题演讲,从网络治理的现有政府与企业规范、平台企业的治理功能、协同治理的未来趋势三个方面进行了分享。

中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平

▲中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平

  一、已知条件:网络治理的现有政府与企业规范

  首先,谈一谈已知条件,我们对这个问题搞清了什么,还有哪些有待于澄清的。

  1.治理的国际规范:政府和企业在互联网治理中的作用

  联合国在2005年提出了《互联网治理工作组报告》,各国对治理问题取得共识,其中各方面都有描述,重点看它关于政府和企业的描述,对于政府部门,有一个描述,认为政府可以在国家层面进行公共政策的决定、协调和执行,主要强调公共政策、政策法规和环境,这是它的主题词;对于企业私营部门,提出了三条,其中我认为第一条是最主要的,私营部门应当制定业内自律规范,确定最佳实践,制定行规这一点应该说现在没有异议。

  2.国际经验:倡导行业自律,商业网站实现自我管理

  在美国的实践中提倡行业自律。它的广告网站里有一个成人服务广告,但是依据新的治理规范,网民可以向有关监管部门举报,可能会重新审议行规。正是由于这样一个机制,导致这个网站于2010年9月在国会听证会上关闭了这部分功能。核心词就是行业自律、自我管理。但是其它还很不成熟,实际上这个治理问题对于企业来说不只是这些,特别平台治理问题,现在有很多疑难。

  3.六个公共是我国政府治理边界

  从管理角度,政府是个服务型的机构,具有六个公共特点:代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承载公共责任(汪玉凯)。对于我国来说,政府治理公共部分划了边界,不是公共的都是改革之列,可以交给社会、市场去做,公共的事情当仁不让。

  对于企业治理问题,其实没有提出明确的政策法律上的依据,但是提出一个共同治理原则,这是习近平总书记在第二届乌镇互联网大会上提出的,互联网企业还有其它的角色也是治理的主体。

  二、疑难问题:平台企业的治理功能

  现在已知的只有这些,但是这个问题实际上远远没有解释清楚。实际上最大的疑难不在于政府,而在于企业,特别是平台企业,平台企业是一个概念吗?关于主体这个词,可以看到最新的律法修改前后都不一样了,有时候归结为一种主体,还有一种立法把它归结为治理的对象,它是治理主体,是被归置的对象。因此,在这个问题上,法律层面还没有搞清楚。

  1.社会性企业:“主体”概念辩析

  先提出一个概念——社会型企业,这是杨培芳提出的概念,这个定义和几个定义是混杂的,现在辩解一下,以下三点特征导致其与公益性企业、非盈利组织、被管制企业不一样,首先,追求利润,也就是说本质不是学雷锋做好事,但是承担某种责任,并不证明不以利润为追求;其次,主动承担起社会责任,现在的公益性组织定义是符合的;最后,它的公益性承担了某种社会性,是基于商业模式自身,而不是一种觉悟或者主观现象。丁磊说社会性表现是养猪的,本业是IT,到了养猪的时候体现公益。IT的公益体现在哪儿?马云在这个方面理解得好,我的商业模式和大家分享,我的分享基于为了赚钱不理会这一点,从而变得可持续。如何平衡公共性和私营性?底层是分层制,社会作为共同体存在双赢的关系。它的价格并不是管制的结果,并不是像国有企业一样主动压低价格,甚至变成免费,这只是其中一部分,会通过一个增值业务来补回来。至少有这三点特征和以前不太一样。

  区别于社会型企业。社会型企业的定义是什么?以公共利益为目标,不以盈利为目标,社会性企业明确提出来是为了盈利,这一点与社会型企业不一样。

  区别于非盈利性组织。非盈利性组织、社会型组织和社会性组织都是主动承担社会责任,并不是法律要求必须免费或者分享、扶贫,从这点来说它与社会性企业一致的。

  区别于被规制企业。中央企业体现普遍功能和商业竞争功能,会要求提速降价,对于价格有一个规制。社会型企业的公共利益也会通过降低价格来分享实现,但是它的降价行为不是国家规制的结果,这一点它和被规制企业是不一样的。被规制企业本身想追求利润,国家管制它,不允许获得某一个水平线之上的利润;社会型企业追求的目标是社会责任,而不是利润,要体现出某种社会公益。比如马云把柜台免费交给网上商家,会靠租金机制来弥补外部性,不单纯是搭便车的问题,做了公益以后,按使用情况收费,云计算、云服务的模式得到了这个回报。这一点决定了社会性企业是可以持续的,社会型企业未必可持续,没有慈善的动力。

  2.“责任”概念辨析

  主体责任和平台治理有什么关系?前面说过主体这个词现在是模糊的,在两种立法里,有的规定是主体,有的不是主体。如果它不是主体,谈主体责任也没有意义,实际上如果当做一个治理主体的话,这里面涉及的问题有把平台的主体责任提高的倾向。应该理解为,平台企业涉及到公权力主体的监管在网络空间的延伸,另外一方面涉及到互联网思维的新治理,包括多元、合作、开放等。

  3.把握好政府与平台治理能力的平衡

  当前的问题是什么呢?实质性的问题是应该把握好政府与平台在治理能力上的平衡。有人认为,平台加入治理了以后,是不是政府做得工作少了,事实上不是,只是公共事务占全部治理的比重在下降,但是本身的责任还在增加。实际上多出来的部分是什么?将来治理空间多出来的是那些需要多元共享的部分。开放这些新的理念来治理什么问题?只是那些个性化或者差异化的部分,要腾出更多的治理资源做这部分的治理,这部分是难以满足的。我曾经把它形象地比喻为“为人民服务”和“为人人服务”的概念,“为人民服务”是公共治理,“为人人服务”强调每个人不一样,群众就是人人的概念,在这种情况下利益是多元的,治理也需要针对性。

  三、未来趋势:协同治理

  1.政府与企业在治理目标模式上的协同:使基业常青变得容易

  未来趋势是协同解决问题。协同有两个方面的协同,现在还没有考虑到,我是针对问题,有两个问题可能还没有提出来,有可能对协同治理造成影响,第一,政府和企业在治理目标上是否一致?如果两个目标不一致,协同就从根上难以做到,问题是什么呢?治理要达到什么样的目标?企业现在都在提做大做强,做大做强了以后再提做优。对于国家来说,是不是以做大做强为目标?我个人认为也不能这么认为,我国提出强国目标,但是强国目标与做优是有关的,满足人民的美好生活需求、解决治理矛盾等都不是强的问题了,为过上美好生活,强国只是手段,我们还有另外的治理目标。

  (1)周期率:复杂性与控制力的矛盾

  做优是什么样的问题?是一个黄炎培问题,黄炎培曾经向毛主席提出,每个王朝一开始简单的时候过得很好,到了后期,由于过于复杂了就崩溃了,环境越加复杂起来,控制力不免薄弱,这是历朝历代国家崩溃的总的原因。也即是说系统在简单的时候容易治理,复杂了就崩溃了,无一例外。这叫做工业病,做大做强之前好治理,一旦做大做强就迟钝了、僵硬了、僵化了,理解为工业病。很多人以为这只是计划经济带来的,我认为没有计划经济也会出现这个问题,做大做强之后变得迟钝。真的要让一个共同体实现美好生活,还要保持灵活性,这就是黄炎培提出的问题。

  (2)企业的“黄炎培问题”:基业常青

  企业提出了答案,这就是我说现在有点不协调的地方,对于张瑞敏来说怎么解释黄炎培问题?张瑞敏提出基业常青,基业常青是希望概念,他提出“三易”:“不易”、“变易”和“容易”,其中“不易”就是企业核心价值观不变,一切治理手段都千变万化,这就是基业常青的定义。对于国家来说,要保证为人民群众的美好生活这一点核心追求不变,但是个人水平要与时俱进。关键不在这儿,破解黄炎培的谜题根本上要做非常复杂,还要变轻松,这一点才是真正的难点。也即是说,国家和企业在这一点上保持一致了,治理要达到什么效果?系统越来越复杂了以后,能够从容应对的时候,国家的基业常青和企业的基业常青也就实现了。基业常青加了一个信息生产力的概念,只有信息生产力可以做到,其他的做不到,信息生产力可以让复杂变得容易。

  (3)新的治理理念:超越常规服务

  在新的治理理念之下,提供的服务不是更少,而是能够提供比以前更多的服务。原来只有两只手,现在要有千手观音,帮助完人民以后还可以帮助群众,帮助每个人实现愿望,这个变得非常容易了,并不是变得复杂。

  2.政府与企业在治理框架模式上的协同

  治理框架能不能协同?在同一个天下,用两套框架会带来不协调。现在治理框架有几种,第一种以职能为核心,第二种以流程为核心,第三种以用户为核心。我认为企业已经进展到第三个水平,认为流程再造已经过时了,现在到以用户为核心阶段。但是国家的行政体制仍然以职能优化为核心,甚至不能提出流程再造。但是在这种情况下,又提出了以人民群众的满意为一个原则,可见这里面的形势相当复杂。这个框架有没有可能协调起来?真正以用户为核心,中心化治理和非中心化治理结合在一起,在不能协调的情况下,如果提供一站式服务,浙江在提“最多跑一次”,甚至连腿都不跑就能把事办了,能不能做到这一点?实际上客观地说,这里面存在问题,现在的治理结构、行政结构、企业结构都是不一样的。从积极方面来说,如果更多地把企业纳入治理结构会带来什么?以用户为中心,提供个性化的服务,能够实现政府提出来但没有实现的群众路线。群众路线在企业中实现最好的是海尔,不是为人民服务,而是完全群众服务,它能够把董明珠的一种需求化解为12800种需求,一个需求拆成2400个碎片,这就实现了从“为人民服务”向“为人人服务”的跨越,群众路线的这种转变不是人的结果,而是企业治理结构发生了变化。

  如果政府提出以公民满意度为治理,以企业自然治理为取向,以个性化体验为核心的治理策略,它们有三个结合点:

  (1)开放:推动平台型治理

  这是政府和企业的合作框架。以纽约为代表,现在提出公共产品的APP Store模式,中国可以在某种意义上进行借鉴,将数据中非敏感的部分,比如天气数据、交通数据率先开放共享给企业,让企业利用这些资源进行再开发、再利用,这是一种合作框架。它可以有效解决公共治理水平低的问题,当企业治理水平高的时候,可以把更高效率的治理引入到公共治理中。

  广东省网上办事大厅中的公共界面有企业专属网页,这是一个进步,将治理主体纳进来了,这时候企业不是治理对象,本身是治理主体,这个代表了很多现象。

  (2)分享:建设云服务型政府

  曾经国资委信息主任问我一个问题,云服务了以后,实质问题是什么?我认为是公共资源在国家层面、社会层面、企业层面的共建。

  (3)参与:建设包容性的智慧政府

  前面说的超越常规服务的含义是什么?实际按照联合国的定义,最后一句话就是特殊存在,公民既是公共服务的使用者,又是创业者。人民也是一个治理主体,有一个自我服务,人人为我,我为人人。如果把为人民服务和人民为自己提供服务结合起来,这种治理框架叫参与型的框架,现在用包容性来描述这个框架。它的典型形态是什么?通过政府信息发布,与社会进行互动,加入企业来提供服务,最后有可能会进一步把外部服务引进来,调动一切积极因素。现在的政府问题是什么?政府干的事不只需要两只手,需要一千只手,如果不调动积极性就没法做。云计算调动一切积极性,在云端集中资源并进行分享。如果能把一千只手调动起来,天下资源就会为我们用。

  今天这个主题是“信息社会:现在、未来与行动策略”,关于未来与行动,要在目标上有一个协同,要把国家和企业的基业常青,克服工业病基础上的基业常青,加上容易的基业常青作为共同的治理方向。在治理框架上,要充分调动不同层次的资源,包括政府公共资源,特别是基于商业模式有可能和社会协同起来的社会型企业的资源以及公民自我服务的资源。我们一起来创新和改革,推动国家转型发展。

  我的发言就到这里,谢谢大家。

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责任编辑:xuxiangnan