通信业发展落后:政府不作为与监管外行

2015-05-15 11:05 来源: 钛媒体
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  4月14日,李克强总理主持召开经济形势座谈会。会上李克强谈到中国移动通信的流量费太高,于此同时信息基础设施落后,世界范围在信息基础设施的排名在八十位以后。李总理表示希望加大信息基础设施建设,提高网络带宽,中国的潜力和空间都很大。

  一时间,从人民日报到央视,从中央媒体到各地方媒体,都把问题的焦点指向了三大运营商。垄断、赚取超额利润、价高质次等等媒体评论不一而足,仿佛三大运营商是阻碍中国信息社会飞速发展的重大绊脚石。

  另一方面,三大运营商内部的员工对总理的看法和媒体的批驳纷纷在自媒体和互联网公众平台上进行辩解,比较说明三大运营商的价格和服务质量绝不是媒体所宣传的那么不堪,通信人已经是在以最大的献身精神支撑着中国通信产业的快速发展。

  为什么在行业内和行业外两个不同的视角,会有如此大的差异?阻碍中国的通信产业快速发展的主要原因到底有哪些

  一个产业的健康发展,最重要的基础之一就是产业秩序。而产业秩序明确的最鲜明体现就是相关立法的健全。

  美国在1934年罗斯福时代就制定了通讯法,称为“Communications Act of 1934”。在1934年通讯法的基础上,美国成立了著名的联邦通信管理委员会(Federal Communications Commission, FCC),并取代了之前行使管理职责的联邦广播委员会(Federal Radio Commission)。在这里要提请读者注意两点:1.通信管理的基础是通过立法制定的,而相应的联邦管理机构是基于立法原则成立的,成立伊始就有明确的管理范围和管理原则。2.从电信法的最初立法,广播(包括后来的电视)和通信就统一纳入电信法管理,确保了监管机构和监管原则的一致性。

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  在时隔六十年后,美国对1934年通信法又进行了重要修正,并出台了1996-电信法“Telecommunications Act of 1996”。在这个法规修正里一方面确保通信行业从地区性竞争向全国性竞争、单一服务竞争向全业务竞争的转变;另一方面对电视、通信和互联网的融合发展提供了法律的支撑。20世纪90年初,以美国为代表的全球发达国家都在建设信息高速公路,由此带来了电信与广电、出版等媒体行业的融合。电信管制的放松以及市场的开放成为了鼓励电信市场竞争,发展数据增值业务,提供媒体化服务的重要推动力。于此同时,媒体领域的制播分离、网台分离,也融入到整个电信行业整合的框架中。

  全球其他国家,包括英国、德国、日本、韩国等的电信立法和相应的监管架构也基本都是在90年代甚至更早的时候完成的。英国1984年就通过了电信法,2003年又进行了修正并颁布通信法(Communications Bill),以此为依据于2003年年底合并了已有的五个监管机构并成立了OFCOM-一个管理广播、电视和通信行业的超级监管机构。

  反观我国,电信法从1980年开始起草到现在还是遥遥无期。曾经在2005年电信法有望审议通过,但最后还是由于行业管理职责划分等诸多原因,最终没有迈出最后一步。

  多个发达国家的经验表明,电信立法是电信行业健康有序发展的基础。不管是行业管理原则的确定,电信资源的合理分配,还是监管机构的构成、职责和监管方式,都要依赖于电信立法加以明确。电信立法的迟迟缺位,造成电信行业对用户权利保护、快速应用新型通信技术和数据业务、排除电信垄断等核心领域认识不一,监管部门没有监管依据,对电信行业快速发展的阻碍是巨大的,最终导致了目前国内电信市场竞争不足和过度竞争并存、消费者权益缺乏有效保护和电信企业过度服务并存的各种乱象。

  首先,就是电信资源的低效使用。频谱频段是移动通信最重要的资源,而这个资源的总量是有限的且相互间差异很大。

  对于4G和未来的移动通信技术来说,频谱中的700MHz频段,一直是运营商梦寐以求的优质资源。700MHz频段处于低频段,具有信号覆盖广、穿透力强等特性,适合大范围网络覆盖,组网成本低, 全球移动运营商在建设4G网络时首选都是700MHz。与我国目前4G网络使用的2.6GHz频段相比,700MHz频段的同等基站覆盖范围是2.6GHz频段基站的十倍以上,信号强度也远高于2.6GHz频段基站。根据国际经验,在700MHz上部署4G网络比在2.6GHz上部署LTE网络要节省80%左右的投资,这意味着节省几千亿元的4G网络建设投资。

  欧盟在2013年启动700MHz回收再分配计划,希望在欧盟内部把700MHz专门用于提供移动宽带服务。针对全球移动运营商选择700MHz构建4G网络成为核心主流,华为甚至成立了全球700MHz产业联盟(Global 700MHz Alliance)以聚合4G时代通信产业链的力量。以上事实都说明了700MHz频段对于4G时代无可替代的黄金作用。

  就是这样一个最重要的移动通信资源,在4G已经在中国全面商用快一年半的今天,还没有用于4G网络的建设。这对于三大移动运营商在网络建设过程中造成的上千亿投资浪费,最终都会转移到消费者头上。那么,由此导致的通信价格偏高是三大运营商的责任吗

  正是因为电信法的迟迟缺位,电信产业的核心资源不能依法进行最优配置,这个责任首先就应该由政府承担。资源浪费带来的移动通信发展不如人意绝不是三大移动通信运营商能通过自己的努力全面改观的。

  其次,电信网络建设无法合理进行导致的成本增加。对于通信行业来说,网络是基础和根本。一个健康高效低成本运营的网络是信息化社会的基础设施。而在现实中,由于电信法的缺失,正常必要的网络建设经常会被各种名义进行阻挠,或者加收高额的费用,这最终都会导致网络建设成本的增加。

  我们都知道,盖房子的同时完成管线铺装,是成本最低的做法。要建设信息社会,光纤到户、线路预铺在大中城市应该强制推广,以降低后期的“最后一公里”的接入成本,这是整个信息社会的基础工程。2013年3月印发的《住房城乡建设部、工业和信息化部关于贯彻落实光纤到户国家标准的通知》中明确规定:自2013年4月1日起,在公用电信网已实现光纤传输的县级及以上城区,新建住宅区和住宅建筑的通信设施应采用光纤到户方式建设。住宅建设单位必须同步建设住宅区内通信管道和楼内通信暗管、暗线等通信设施,预先铺设入户光纤、预留设备间,所需投资纳入相应建设项目概算;新建住宅区和住宅建筑涉及的通信管道、楼内光纤、设备间等通信配套设施,应满足多家电信运营企业共享使用的需要,保障用户自由选择的权利。

  在信息社会,住宅的通信能力应该和水电煤气一样作为住宅合格强制的验收标准进行管理。现实是,大量的新建住宅并没有完成相应的通信能力建设,最终运营商需要以每户几百元甚至上千元的成本进行后期的到户安装,这些成本同样都要转移到消费者头上。在竞争激烈的地区,甚至每个运营商需要分别建设入户的通信接入,而不是共享一套入户接入的平台,这就进一步提升了接入的成本。既然说通信接入能力在信息化社会像水电煤一样对家庭不可或缺,那么你看见过国内外哪个小区是因为有多家电力、煤气供应商而铺设多套电线、煤气管道的?这个乱象在通信行业比比皆是。

  有些小区,管理单位借助统一建设通信接入平台待价而沽,收取高昂的“入场费”或“管理费”,既没有法律依据,也没有明确的收费标准,完全看物业公司开价,有的收几万,有的收十几万,有的按户数一户收几十元。这些最终也会转变成为通信的成本并反映到最终的通信服务价格上。

  至于遍及全国的基站被小区居民抗议抵制而拆除,更是为运营商优化网络建设平添了无尽的成本。本来小区就是人口密集,需要就近覆盖,由于对辐射的无端恐惧,用户抵制基站靠近自己提供服务,运营商只能通过成本更高的覆盖方式进行服务,导致通信资源的浪费。

  没有电信法,通信设施作为社会基础设施的合法身份得不到保护。作为政府,没有相应的法律依据来制定配套措施要求全社会配合构建信息社会的基础工程,那么最终这些乱象所带来的资源浪费、成本飙升,都会反映到最终的通信服务价格上。消费者在诟病通信服务价格的同时,当然想不到自己支付的一部分额外成本是由于政府不作为所导致的。

  第三,监管水平低下导致的阻碍行业快速发展。在移动通信领域,从语音时代到数据时代最重要的跨越就是3G网络的商用。李总理提到网速领先时谈到的日本、韩国,在2001年就全面开始3G网络的商用。其他发达国家如美国、英国、德国,也都是在随后的2-3年内全面使用3G技术。中国为了培养自主知识产权的TD-SCDMA,把3G牌照的下发时间硬是延后到2009年年初,比全球主流3G商用时间晚了6-7年。我们在这里不争辩是否应该选择TD-SCDMA的3G制式,但这个时间损失,是由于政府的决策所导致的,由此带来的整个行业的发展落后的后果应该由政府和整个社会承担。

  TD-SCDMA相对于WCDMA和CDMA2000,是个相对不够成熟的制式。这个不成熟既体现在技术本身,更体现在产业链的配合上。监管部门把一个最不成熟的制式分配给了移动通信用户最多,业务基础最强的中国移动头上,这就意味着需要中国绝大多数的移动用户需要牺牲自己的网络体验、终端选择乃至各种时间成本来等待这个制式及其产业链慢慢变得成熟。制式选择的额外成本,同样不是运营商能够独自面对的,需要整个信息社会以放慢发展速度的代价承担。

  就在中国移动的TD-SCDMA初具规模,还未完全成熟的2011年,韩国又下发了4G牌照。转眼3G变成了明日黄花,中国的移动通信产业又一次被甩在了行业发展浪潮的后面。选择所要付出的时间成本,还在继续。

  尽管是这样,当2013年年底工信部下发第一张4G牌照,还是没有选择全球应用最广,产业链最成熟的FD-LTE。既然选择了,就要付出成本,而且是以拖慢全社会信息化发展速度的方式付出成本,这是不可避免的,也是运营商自身无法改变的。

  监管水平低下除了3G/4G牌照发放时间滞后之外,还有很多方面。从第一次移动行业拆分,中国移动从原中国电信中独立出来后,就一直无法构成有效的竞争格局。移动一家独大,联通能力有限居然还独自运营两个完全不同制式的移动网络,电信没有移动牌照无法参与竞争。

  最后中国电信采用落后的PHS技术以移动固话(小灵通)的方式变相倒逼参与到移动通信竞争。先是不发第三张移动牌照,移动市场竞争不足;后是默许变相强占的方式进入市场,使用落后技术挤占频谱资源,浪费网络投资,如此的监管能力能够推动通信产业健康有序发展吗?至于南北电信拆分,更是监管中的败笔,既无法在固网形成有效竞争,又进一步增加了企业整合的运营成本,以至于最后又只能让北电信形成的网通和联通合并,再把CMDA网络转让给电信形成移动牌照三国演义的格局。所以,政府的监管水平低下对于移动通信行业发展滞后难咎其责。

  对于移动通信行业来说,产业发展滞后的一个明显标志就是单价偏高。全球移动通讯系统协会(GSMA)是移动通信行业最重要的国际性组织。在其《欧洲移动经济-2013》(Mobile Economic Europe -2013)的白皮书中,明确的指出了通信行业发展和服务单价的负相关--产业越发达,价格越低廉。

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  在美国移动通信行业分析师Chetan Charma的2014年三季度美国移动通信市场分析报告中指出:从2010年到2013年,(美国移动通信市场的)数据流量价格每年以个位数的比例下降。然而到了2014年,数据流量价格猛跌了77%(From 2010 to 2013, the data pricing declined by only single digits YoY. However, in the first 9 months of 2014, the data pricing has plummeted by 77%.)。这些都说明,移动通信产业是以加速度的方式在降低服务价格,而且很有可能出现某些行业的价格下跌引爆点。

  既然发展阶段和服务价格的相关度如此高,那么拿现在的中国移动通信运营商的价格去比较国外运营商的价格就是不合适的,因为中国的移动通信产业在3G时代被人为滞后了起码6年,4G时代继续滞后3年左右,而流量单价会随着用量急剧增加而快速下降,从而让月消费水平保持一个相对稳定的区间。韩国4G用户在去年就已占全部移动用户的60%,4G用户月均流量消费3G 。我国4G用户占比在3月份刚刚突破10%,4G用户月均用量只有1G,是韩国的1/3,美国的1/4。不同的市场发展成熟度下直接做价格对比,就像一个15岁刚发育的少年和20岁发育成熟的青年比块头比力气,这是外行的比较方法。

  孩子没教育好,主要责任在家长。行业发展有普遍性的问题,根源往往在监管部门。

  海外的监管部门在引导通信产业健康发展方面积累了大量的成功经验。

  美国在1996-电信法颁布后,引导产业竞争从地区层面上升到全国层面,并成功的把通信、广播、电视和互联网进行统一管理,打破行业壁垒形成真正的多网融合的竞争局面。

  1999年底,占韩国移动通信市场43.2%的SK Telecom兼并占市场份额13.8%的新世纪通信公司,韩国公平交易委员会的监管则是要求SK Telecom和新世纪两家公司合并后的总市场占有率从收购时的57%,在2年内降低到50%以下,以确保不会出现一家独大的局面。SK Telecom 在这一极为苛刻的条件前采用了非常规手法,他们将这次挑战视为发展的机遇,借此提升自己的客户质量、淘汰劣质客户,为优质客户提供更好的服务。到2001年6月底为止,SK Telecom和新世纪通信的合并市场占有率终于降到了49.8%。从表面上看,SK Telecom的市场占有率下降了,用户绝对数减少了140万。但是,由于用户质量的提升,加上积极开拓无线互联网数据业务,SK Telecom用户的ARPU提升了17%,公司股价和市值也大大提升,这同样是促进了行业的健康发展。同样是韩国,在移动运营商通过终端补贴大打价格战的时候,进行终端补贴比例限额。2014年年初,对于违反补贴限额的惩罚,韩国监管部门对三大移动运营商处以45天的暂停手机销售处罚——包括针对新老客户的销售。

  欧洲的监管机构同样在管理行业、确保竞争方面有着独特的办法。2014年和记黄埔收购了爱尔兰的移动通信运营商O2 Ireland,并将其与自己拥有的爱尔兰移动运营商H3G Ireland合并,导致爱尔兰移动运营商数量从四家减少至三家。为了确保有效的市场竞争,欧洲反垄断机构要求和记黄埔将新公司的30%网络带宽出租给爱尔兰的两家移动虚拟运营商,以确保爱尔兰移动通信市场的正常竞争。在批零倒挂、发展艰难的中国移动虚拟运营产业,监管部门完全可以采用类似的措施来形成公平竞争的局面,但是目前监管部门还是没有出台非常有效的措施。

  三大通信运营商作为大型央企,一直全心致力于中国信息化社会的建设,并不会比其他行业的央企效率更低下、更没有社会责任感。如果监管部门能够审视自身,真正找出阻碍行业健康快速发展的原因,并在更大范围内引入多元化竞争,会让我国的通信产业在健康有序高效的产业环境中更快发展,追赶上全球主流的通信产业发展水平。 

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